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陳家洛:煞停區選等同政權剝奪人權

國務院港澳辦新聞發言人徐露穎日前表示:「連日來,少數暴徒除繼續實施……暴力衝擊……現在更是變本加厲,直接對旗幟鮮明反對暴力的愛國愛港議員行兇傷害,意圖威脅和恐嚇愛國愛港參選人及其支持者,製造『寒蟬效應』,以此影響區議會選舉結果,達到奪權的政治目的。」 較早前,港澳辦另一名發言人楊光表示,贊同和支持選舉主任蔡亮取消黃之鋒參選資格的決定,因為黃之鋒「多年來大肆宣揚所謂『自決』等『港獨』主張,公然否認香港是中國的一部分」,形容他在今次修例事件中「頻頻向外國勢力搖尾乞憐、乞求干預,是挑戰『一國兩制』原則底線和破壞香港繁榮穩定的禍首之一,從根本上不符合參選人須擁護《基本法》和效忠香港特別行政區的資格要求」。 港澳辦扣帽子 為北京煞停區選作部署 如果說政府按劇本進行,取消黃之鋒的參選資格,替北京「掃雷」,然後讓選舉繼續,看來已經是一個很天真的想法。今次港澳辦將「少數暴徒」、區議會選舉和「奪權」扯在一起,可謂想像力出位破格。本來,基本法第97條明確指出:「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織,接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。」既然區議會在香港只是非政權性的諮詢組織,何解北京突然會將區議會選舉視為奪權之路? 港澳辦扣這一堆帽子,除了是要為北京出手煞停區選製作理由及作出部署,也沒有其他更合理的解釋。這陣子陸陸續續有建制派人士出招向特區政府或公開要求或私下放話,要為押後甚至取消選舉的決定定下死線。同時,又有報章頭版刊登一個廣告,以一群市民的名義作「緊急呼籲,暴亂未止,選舉須停」。中共四中全會後,北京更要事事介入,以彰顯其「全面管治權」,而且必有一些強烈的動作,在國家安全的旗號下,以止暴制亂之名製造一個又一個稻草人再將之剷除,在兩級議會壓縮反對力量,也許符合這個「新時代」的領導口味。 取消選舉只能激發更大政治危機 可是,上述政權的邏輯,在香港並沒有什麼市場。香港人十分重視這一次選舉,期待在11月24日一人一票表達對時局的意見。本地幾乎所有報章的社論都不同意押後或取消選舉,當中道理顯而易見。在目前社會氛圍之下,政治誠信破產、香港人對政府的信任度負值,對當權者來說,這次選舉也充滿不可確定的因素,包括400多萬選民中有近40萬是新登記的選民,也包括全部452個選區都有競選,換言之「民意大象」不再是各有各說的參與遊行人數,而是可以量化成「建制vs.非建制」的指標,也是對香港管治情况的一次全民投票。口口聲聲說尊重民意、聆聽市民、尋求對話、實事求是的林鄭月娥和她的政府班子,其實可以很正面的面對選舉結果呈現的事實,但即使作最壞的打算,建制輸掉了一半議席,非建制多了行政長官選舉委員會的117張入場券,再加上明年立法會多一個功能組別議席,結果還是跟北京想像出來的「奪權」相差十萬八千里。明乎此,押後甚至取消選舉,結論只能是激發更大的政治危機。 筆者留意到即使選舉管理委員會數度揚言要「確保公共選舉在公開、公平和誠實的情况下進行」,選管會從來無表明不認同個別政黨延遲或取消區議會選舉的呼籲。選管會成立的「危機管理委員會」的操作透明度低、問責低。政府倘若押後或取消選舉,即使交由選管會代為操作,皆不會得到國際社會和香港人的同情諒解,而會被理解為政權去衝擊一場正在香港舉行的選舉,為了保障個別黨派和自身的利益,以「選舉不公」之名來剝奪香港人的公民和政治權利,這才是真正的奪權——是政權奪去人權的詭計,所以必須立即制止。 不能只將「公開公平誠實選舉」作為口號 如果選管會主席和委員不欲看見自己作為一個獨立、非政治和中立的法定機構,要為迎合政府和個別政黨要求去押後甚至同意取消選舉而令其公信力盡失,選管會就必須改變做法,不能只將「公開、公平和誠實的選舉」作為一句口號般重複出現在它的聲明。國際經驗和比較研究已證實,面對選舉暴力,機能提升(capacity building)和公眾參與(public engagement),所謂硬件和軟件要互相配合,缺一不可。選舉管理工作的宗旨,在於保障選舉中公民的權利和自由,對針對候選人的暴力進行具體研判及風險評估,並採取預防及紓緩(prevention and mitigation)的措施,具體情况具體處理,也要有清晰透明具公信力的應變計劃,避免公眾對選舉舞弊產生觀感和猜疑。 有研究發現,當政權發覺選舉結果可能對自己不利,加上對政府的制衡力量不足,便會增加政府和支持者訴諸武力的可能性。而國際選舉觀察組織同時也指出,選舉期間執法部門針對反對派的陣營時,也對候選人的選舉工程造成影響,如果負責公共安全的警察和軍隊政治不中立,會被視為干擾選舉的一股力量。 至今我們見到的,不是特區政府主張「保持冷靜、繼續前行」(Keep Calm and Carry On),而是應北京和本地建制派要求考慮「什麼情况下大家會接受押後甚至取消選舉?」這個引導性問題。既得利益者不願意面對已經有兩次民意調查顯示70%以上的被訪者要求選舉如期舉行的事實,更不願意就今天香港的局面承認自己有責任。作為建制的核心組成部分,建制派一邊說「暴力令選舉不公」,一邊卻盲目擁護制度的暴力和對警權、「愛國愛港」黑社會對香港人造成的傷害視而不見,現在更有聲音指望北京出手叫停選舉,如此看風駛𢃇的,請問又是哪門子的「選舉公正」? 參考資料: The Bangkok Declaration in Free and Fair Elections,…

黎恩灝:選舉觀察的國際標準

在逆權運動和「五大訴求」未了的氛圍下,11月的區議會選舉,毫無疑問已成為香港政界、民間和國際社會的焦點。當權者拒絕多數民意所指,更訂立新法和縱容警察濫權濫暴與民眾「硬碰硬」,民眾在全盤「反枱」和灰心喪志的兩極之間,還有什麼可以作為呢? 區議會選舉在即,定必成為國際焦點。公民社會堅持運動訴求和抗爭以外,也能負起監察者的角色,以各種和平、理性和敏銳的方法,盡力確保現有的制度和行之有效的程序不再沉淪,維持其公信力,保障公民在體制內參與政治的空間。 維護選舉公正,是選舉研究以至現實民主政治的一個重要課題 。筆者最近和幾位學界前輩和公民社會同道組織「選舉觀察計劃」,就是為了考證今次選舉由提名期、競選期、投票日以至其後在哪些環節違反國際標準,研究其成因之後,向香港政府及國際社會提出改革建議(註1)。 選舉觀察的國際標準,其實大同小異。舉例來說,歐洲安全與合作組織轄下的「民主機構與人權辦事處」出版的《選舉觀察手冊》,綜合一系列衡量選舉是否民主的標準,如(註2): •尊重公民參選權、尊重成立政黨的權利,及其在法律和政權前均有平等待遇的權利; •保證政治選舉工程不受行政機關、暴力和恐嚇阻撓;也保證候選人、所屬政黨或選民不受被報復而阻撓,令選舉工程可以在公開、公平的氣氛下進行; •保證投票以不記名方式進行,點票過程和報告誠實,點票結果展示公眾; •保證獲得足夠選票當選的候選人能獲得議席直至任期完結。 另外,《歐盟選舉觀察手冊》關注的選舉公正議題,不止於選舉制度和投票過程是否公平公正,更包括對象國家的政治形勢、法律框架、選舉行政、選民登記、參選人報名、競選活動、傳媒行為、網上競選內容、選舉投訴與呈請、人權原則(例如女性、傷健人士和少數族裔的參與程度)、公民社會角色、投票日運作、選舉結果,以及選舉後形勢等等(註3)。 其中,選舉管理機構是否專業和公正,往往是選舉觀察者的疑問。第二屆亞洲選舉持份者論壇共識得來的《民主選舉指標》就指出,要判斷選舉管理機構的質素,就要注視以下4方面(註4): •選管機構是否獨立和中肯。例如委員是否經公正和具透明度的程序產生、職員是否具備充分訓練和資源,不偏不倚任何黨派地履行職責; •選管機構在選舉前的準確工夫是否有效率和透明,包括選民登記制度、投票站的地理位置和各黨派代表在準備選舉和投票期間有多大空間參與選舉觀察等等; •選管機構就投票日的投票方式、票站管理和運作是否已充分預備,毫無瑕疵; •選管機構在點票後是否按時公布投票結果。 用以上標準審視香港的選舉管理委員會,至少在頭兩點已碰壁。選舉觀察計劃在9月下旬去信選管會主席馮驊和全港18區的選舉主任,要求對方解釋撤銷參選人資格的準則和原因,以及當參選人拒絕簽署「確認書」,會否增加被裁定提名無效,即撤銷參選資格的風險。然而,我們在區選提名期截止前一日收到選管會的回應,反映它實際上任由選舉主任決定參選人的提名資格。 選管會的回函一方面指出,有意參選人和選舉主任可以經提名顧問委員會尋求意見;但另一方面,選管會又表示提名顧問委員會不會參與選舉主任的決定,也不會為其決定提供任何意見,更列明不會就選舉主任確認參選人提名是否有效提供指引。 自2016年的立法會選舉起,香港市民愈來愈注意到,選舉主任以政治聯繫或主張為由,宣布參選人提名無效而撤銷參選資格的權力相當隨意,但選管會從不表態。再者,18區的選舉主任運用酌情權處理參選人提名準則不一,無可依循,結果是令選舉公正受損。例如,有部分選舉主任要求參選人解釋他們如何解讀「光復香港,時代革命」,但其他選舉主任卻沒有這樣做。有選舉主任花了超過3星期決定候選人的提名是否有效;直到昨日執筆之際,仍有一位參選人仍未被確認提名是否有效,其所屬選區需要延後抽籤候選人編號。故此,選舉主任就成為參選人眼中的「劊子手」,擁有篩選政治異見的政務專員。選管會有法定權力去確保選舉在公開、公平和誠實的情况下進行,豈會無責任為選舉主任提供如何行使其權力的指引和建議? 另一個國際慣常的選舉觀察焦點,就是選舉暴力。選舉暴力包括在選舉過程和競選期間發行的恐嚇、威脅、襲擊與選舉有關的人和破壞相關物品或建築,繼而影響選舉過程和結果。選舉暴力,可以在選舉前、投票日以至投票後發生,尼日利亞最近大選衍生的暴力衝突就是一例。然而,國際組織觀察選舉暴力的態度,並非僅看表面和單次性襲擊事件般簡單,它多從一個完整的角度,扣問選舉暴力的根源。比較研究往往發現,催生選舉暴力的條件,包括執法部門偏袒某一政治陣營、法治制度虛弱、公權力不受制約、政治和選舉制度及法律不公義、社會懸而未解的矛盾等等。換言之,選舉暴力不止是刑事問題,更和進深一層的政治矛盾和制度有關。聯合國發展計劃和歐洲委員會建議,政府要預防選舉暴力和衝突,斷不能靠刺激矛盾的高壓手段,反而是要盡早和各方選舉持份者透過協商仲裁,尋求維持大選繼續有效舉行的共識,透過改善選舉制度、管理和操作,撫平各方不滿;同時以官方名義邀請海外專家來觀選,增加公眾的信心和選舉的認受性(註5)。 建設民主政治,需要整體多面的視野。社會大眾除了直接針對憲政和選舉制度改革以外,也不能忽視每一個影響選舉公正的細節。確保選舉公正,政府固然要負上最大的責任。同時,一個有公信力和有效的選舉觀察,全民參與必不可少。畢竟,民主政治,本來就是要透過一個具有公信力、公正不阿和公平競爭的制度,讓公民以和平而非訴諸暴力的方式處理政治爭端,重建社會契約,體現人民作主。 註1:有關市民大眾參與觀察區議會選舉的方法,可參考選舉觀察計劃專頁:http://www.facebook.com/hkeop 註2:OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights(2010). Election…

Dr Kenneth Chan Ka-lok:Hong Kong protests: Electoral Affairs Commission must not yield to pressure to cancel district council elections

The Election Observation Project welcomes the statement issued by the Electoral Affairs Commission on October 8, reiterating its commitment “to ensure that public elections are held in an open, fair…

陳家洛:2019年區議會是一場怎麼樣的選舉?

「選舉是嚴肅的事情,選舉程序受有關選舉法例嚴格監管。有意參選的人士及其他持份者必須了解及遵從選舉法例的規定,以免誤墮法網」——選舉管理委員會發言人,2019 年9 月 6日。 一個選舉是否具認受性和公信力,當然不能靠一句官方口號或一紙聲明說了便算。早在 1948 年,《世界人權宣言》第 21 條表明一個莊嚴選舉應有的制度標準和持份者應有的行為表現:「(1)人人有直接或通過自由選擇的代表参與治理本國的權利。(2)人人有平等機會參加本國公務的權利。(3)人民的意志是政府權力的基礎;這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現,而選舉應依據普遍和平等的投票權,並以不記名投票或相當的自由投票程序進行。」可是國際比較研究發現,因為既得利益者意圖操控選舉結果而令選舉徒具形式,實質不符自由、公平、公正、廉潔、和平等關鍵價值,結果會嚴重損害整個選舉制度的公信力,引發衝突,加深管治危機。在不民主的制度下,或是民主轉型的過程中,後果可以是一個政治災難。 高等法院近日就指出在兩次立法會補選提名時,選舉主任完全沒考慮給機會讓被取消資格的參選人回應解釋,構成重大程序不當,結果判政府敗訴,因而在補選中當選的議員並非妥當選出,意味他們可能失去議席。 到底選舉主任憑什麼裁定參選人無意擁護《基本法》和「效忠」特別行政區、推論是否恰當合法,法庭沒有處理。而即使法庭同意各區選舉主任根據法律有取消參選人資格的權力,任何歧視和排斥持不同政見的制度皆等同政治篩選,毫無疑問已牴觸民主選舉的國際標準。上述兩個案例中,官員不恰當運用權力,受影響而不能參選的人,只能透過司法程序向法庭提出選舉呈請挑戰決定,已對選舉構成嚴重扭曲。 《國際選舉觀察工作原則宣言》指出:「除非人們能夠不受基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他觀點、民族本源、社會出身、財產、出生或包括殘疾等在內的其他狀况的歧視,並且不受任意和不合理的限制,不斷行使多種多樣的其他人權和基本自由,才能夠實現真正的民主選舉。這些選舉同其他人權和更廣泛的民主制度一樣,如果沒有法制的保護,便無從實現。各項人權文書和其他國際文書以及眾多政府間組織的文件都確認了這些原理。因此,實現真正的民主選舉是國際組織關注的問題,也是國家機構、政治競爭者、公民及其公民組織關注的問題。」自 2016 年立法會選舉,本身是公務員的選舉主任竟要負擔政治篩選的功能,自行判斷哪些人「其實」無意擁護基本法,又或自己按照一些口號和字眼作為取消市民參選資格的理由,可能變相成為有點病態的「思想警察」,做了政府和親政府黨派的政治打手,寧枉勿縱。最終,香港的選舉在集非成是的風氣下與國際標準背道而馳,繼而引起國際社會關注和跟進。 特別在今天的香港,林鄭月娥政府的認受性破產,在這個背景下,即將在 11 月 24 日舉行的區議會換屆選舉,至少在七方面已引起關注,不乏爭議—— 第一是各區選舉主任取消參選人資格的權力;第二是政府官員和他們的決策對參選的黨派親疏有別; 第三是警察的表現予人政治不中立的觀感而不獲信任; 第四是中聯辦及受支配的組織在選舉中的角色;第五是選管會、廉政公署及司法機構的整體效率和效能; 第六是選舉暴力有可能在各區出現;第七是候選人的競選空間較過去的選舉會更受限制。 種種迹象顯示,2019 年區議會選舉會是一場激烈的選舉(contentious election)。因應這些關注,浸大比較管治與政策研究中心和民權觀察決定成立「選舉觀察計劃」,旨在就今年區選建立一個獨立的民間平台,支援全港 18 區的選舉觀察網絡,全面檢視整個選舉過程。我們的目標是根據國際標準和守則,按照權威學術研究和海外選舉觀察的豐富實踐經驗,指出今次選舉哪些環節出現問題,並研究成因,提出改革建議。 我們倡議的獨立選舉觀察的重要任務是從制度設計、操作流程和持份者行為入手,一個完整的選舉觀察任務會涉及法律、選舉指引、管理文化、執行、各區競選工程、投訴處理、各政府部門角色及表現、選舉過程、投票日情况、點票及公布結果等多個相關範疇。《國際選舉觀察工作原則宣言》就明確指出,選舉觀察工作「可以阻止和揭露不正當做法和舞弊行為,並提出改進選舉進程的建議,因此可以使選舉進程更加健全……還可以加強應有的公眾信心,推動在選舉進程中的參與,並減少選舉導致衝突的可能性……通過分享關於民主建設的經驗和信息,還有助於增加國際了解」。 我們將開設網上和社交媒體平台、舉辦一系列公民教育活動,鼓勵公眾運用這個平台覆蓋全港452…