Op-Ed

黎恩灝:選舉觀察的國際標準

By November 17, 2019 November 19th, 2019 No Comments

在逆權運動和「五大訴求」未了的氛圍下,11月的區議會選舉,毫無疑問已成為香港政界、民間和國際社會的焦點。當權者拒絕多數民意所指,更訂立新法和縱容警察濫權濫暴與民眾「硬碰硬」,民眾在全盤「反枱」和灰心喪志的兩極之間,還有什麼可以作為呢?
區議會選舉在即,定必成為國際焦點。公民社會堅持運動訴求和抗爭以外,也能負起監察者的角色,以各種和平、理性和敏銳的方法,盡力確保現有的制度和行之有效的程序不再沉淪,維持其公信力,保障公民在體制內參與政治的空間。
維護選舉公正,是選舉研究以至現實民主政治的一個重要課題 。筆者最近和幾位學界前輩和公民社會同道組織「選舉觀察計劃」,就是為了考證今次選舉由提名期、競選期、投票日以至其後在哪些環節違反國際標準,研究其成因之後,向香港政府及國際社會提出改革建議(註1)。
選舉觀察的國際標準,其實大同小異。舉例來說,歐洲安全與合作組織轄下的「民主機構與人權辦事處」出版的《選舉觀察手冊》,綜合一系列衡量選舉是否民主的標準,如(註2):
•尊重公民參選權、尊重成立政黨的權利,及其在法律和政權前均有平等待遇的權利;
•保證政治選舉工程不受行政機關、暴力和恐嚇阻撓;也保證候選人、所屬政黨或選民不受被報復而阻撓,令選舉工程可以在公開、公平的氣氛下進行;
•保證投票以不記名方式進行,點票過程和報告誠實,點票結果展示公眾;
•保證獲得足夠選票當選的候選人能獲得議席直至任期完結。
另外,《歐盟選舉觀察手冊》關注的選舉公正議題,不止於選舉制度和投票過程是否公平公正,更包括對象國家的政治形勢、法律框架、選舉行政、選民登記、參選人報名、競選活動、傳媒行為、網上競選內容、選舉投訴與呈請、人權原則(例如女性、傷健人士和少數族裔的參與程度)、公民社會角色、投票日運作、選舉結果,以及選舉後形勢等等(註3)。
其中,選舉管理機構是否專業和公正,往往是選舉觀察者的疑問。第二屆亞洲選舉持份者論壇共識得來的《民主選舉指標》就指出,要判斷選舉管理機構的質素,就要注視以下4方面(註4):
•選管機構是否獨立和中肯。例如委員是否經公正和具透明度的程序產生、職員是否具備充分訓練和資源,不偏不倚任何黨派地履行職責;
•選管機構在選舉前的準確工夫是否有效率和透明,包括選民登記制度、投票站的地理位置和各黨派代表在準備選舉和投票期間有多大空間參與選舉觀察等等;
•選管機構就投票日的投票方式、票站管理和運作是否已充分預備,毫無瑕疵;
•選管機構在點票後是否按時公布投票結果。
用以上標準審視香港的選舉管理委員會,至少在頭兩點已碰壁。選舉觀察計劃在9月下旬去信選管會主席馮驊和全港18區的選舉主任,要求對方解釋撤銷參選人資格的準則和原因,以及當參選人拒絕簽署「確認書」,會否增加被裁定提名無效,即撤銷參選資格的風險。然而,我們在區選提名期截止前一日收到選管會的回應,反映它實際上任由選舉主任決定參選人的提名資格。
選管會的回函一方面指出,有意參選人和選舉主任可以經提名顧問委員會尋求意見;但另一方面,選管會又表示提名顧問委員會不會參與選舉主任的決定,也不會為其決定提供任何意見,更列明不會就選舉主任確認參選人提名是否有效提供指引。
自2016年的立法會選舉起,香港市民愈來愈注意到,選舉主任以政治聯繫或主張為由,宣布參選人提名無效而撤銷參選資格的權力相當隨意,但選管會從不表態。再者,18區的選舉主任運用酌情權處理參選人提名準則不一,無可依循,結果是令選舉公正受損。例如,有部分選舉主任要求參選人解釋他們如何解讀「光復香港,時代革命」,但其他選舉主任卻沒有這樣做。有選舉主任花了超過3星期決定候選人的提名是否有效;直到昨日執筆之際,仍有一位參選人仍未被確認提名是否有效,其所屬選區需要延後抽籤候選人編號。故此,選舉主任就成為參選人眼中的「劊子手」,擁有篩選政治異見的政務專員。選管會有法定權力去確保選舉在公開、公平和誠實的情况下進行,豈會無責任為選舉主任提供如何行使其權力的指引和建議?
另一個國際慣常的選舉觀察焦點,就是選舉暴力。選舉暴力包括在選舉過程和競選期間發行的恐嚇、威脅、襲擊與選舉有關的人和破壞相關物品或建築,繼而影響選舉過程和結果。選舉暴力,可以在選舉前、投票日以至投票後發生,尼日利亞最近大選衍生的暴力衝突就是一例。然而,國際組織觀察選舉暴力的態度,並非僅看表面和單次性襲擊事件般簡單,它多從一個完整的角度,扣問選舉暴力的根源。比較研究往往發現,催生選舉暴力的條件,包括執法部門偏袒某一政治陣營、法治制度虛弱、公權力不受制約、政治和選舉制度及法律不公義、社會懸而未解的矛盾等等。換言之,選舉暴力不止是刑事問題,更和進深一層的政治矛盾和制度有關。聯合國發展計劃和歐洲委員會建議,政府要預防選舉暴力和衝突,斷不能靠刺激矛盾的高壓手段,反而是要盡早和各方選舉持份者透過協商仲裁,尋求維持大選繼續有效舉行的共識,透過改善選舉制度、管理和操作,撫平各方不滿;同時以官方名義邀請海外專家來觀選,增加公眾的信心和選舉的認受性(註5)。
建設民主政治,需要整體多面的視野。社會大眾除了直接針對憲政和選舉制度改革以外,也不能忽視每一個影響選舉公正的細節。確保選舉公正,政府固然要負上最大的責任。同時,一個有公信力和有效的選舉觀察,全民參與必不可少。畢竟,民主政治,本來就是要透過一個具有公信力、公正不阿和公平競爭的制度,讓公民以和平而非訴諸暴力的方式處理政治爭端,重建社會契約,體現人民作主。
註1:有關市民大眾參與觀察區議會選舉的方法,可參考選舉觀察計劃專頁:http://www.facebook.com/hkeop
註2:OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights(2010). Election Observation Handbook. (Sixth Edition) (bit.ly/2PmA8Qk)
註3:Election Observation and Democratic Support(2016). Handbook for European Union Election Observation. (Third Edition) European Union. (bit.ly/2MQOfvu)
註4:Asian Electoral Stakeholders Forum II(2015) Indicators of Democratic Elections. (bit.ly/2Pn9WoL)
註5:European Commission and United Nations Development Programme(2011) Summary Report of Thematic Workshop: Election, Violence and Conflict Prevention. (bit.ly/2JpjBr2)

(明報,2019年10月28日)